新中國(guó)60年質(zhì)檢事業(yè)巡禮之四：政府部門推行質(zhì)量管理體系采訪記
2009-09-08 《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》 點(diǎn)擊：次
《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》記者丁瑩
到目前為止，我國(guó)已有2000多個(gè)政府部門獲得ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證，并在許多地區(qū)取得了實(shí)效。遼寧省大連市政府55個(gè)委辦局已經(jīng)全部獲得質(zhì)量管理體系認(rèn)證，成為迄今為止全國(guó)副省級(jí)城市第一家一次性通過(guò)認(rèn)證最多的政府機(jī)關(guān)。2008年，大連市受理各類行政許可事項(xiàng)近150萬(wàn)件，按期辦結(jié)率達(dá)到99%，總體審批時(shí)限比上年縮短53%；企業(yè)與政府打交道的時(shí)間由過(guò)去的年均93天縮短為年均14.6天，處于全國(guó)先進(jìn)水平；社會(huì)評(píng)價(jià)問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，91.4%的調(diào)查對(duì)象對(duì)機(jī)關(guān)工作表示滿意。
施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變
廣東省江門市政府在導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系工作中認(rèn)識(shí)到，推行這一管理體系可以有效促進(jìn)政府在施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變。這是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，即使公務(wù)員在自身角色定位上實(shí)現(xiàn)從“官員”到“服務(wù)員”的觀念轉(zhuǎn)變，筑牢“公仆”的思想基礎(chǔ)。ISO9000質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)，提供顧客滿意的產(chǎn)品。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，就是要以服務(wù)對(duì)象為關(guān)注焦點(diǎn)，提供服務(wù)對(duì)象滿意的服務(wù)。這一理念同樣引起了各地政府部門的關(guān)注。
大連市民政局引導(dǎo)廣大干部職工牢固樹立“民政為民、全心全意”的服務(wù)理念，強(qiáng)化滿足群眾需求的公共服務(wù)意識(shí)。他們?cè)谌指刹柯毠ぶ虚_展了民政對(duì)象摸底調(diào)查活動(dòng)，對(duì)22萬(wàn)名城鄉(xiāng)困難居民、百萬(wàn)名老年人、近2000個(gè)城鄉(xiāng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、近萬(wàn)名城鄉(xiāng)社區(qū)干部、5000多個(gè)社會(huì)組織、近300家城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等各類民政服務(wù)對(duì)象及其需求進(jìn)行全面梳理，并將這些需求與各個(gè)工作規(guī)程、制度進(jìn)行定向?qū)樱鞔_了基于群眾需求的目標(biāo)任務(wù)，保證了顧客導(dǎo)向、政策實(shí)施和服務(wù)意識(shí)的有機(jī)融合。
運(yùn)作機(jī)制上由“經(jīng)驗(yàn)型”向“標(biāo)準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變
政府行政管理中經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”現(xiàn)象，這是長(zhǎng)期影響政府服務(wù)質(zhì)量和效率的難點(diǎn)。而ISO9000質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)每項(xiàng)工作如何做、做到什么程度，都作了明確規(guī)定，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，有效地消除了過(guò)去在管理和服務(wù)上的隨意性，較好地解決“人管人、人管事”的弊端。江門市為了推進(jìn)簡(jiǎn)政提速，明確規(guī)定屬于市職能部門權(quán)限范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)辦理不超過(guò)5個(gè)工作日；審批權(quán)限在省、市有關(guān)部門加具意見(jiàn)直報(bào)省的，不超過(guò)1個(gè)工作日；由市政府辦公室納入ISO管理，進(jìn)行督查督辦，使市直機(jī)關(guān)審批事項(xiàng)辦理期限在法定期限內(nèi)縮短了50％。此外，他們還強(qiáng)調(diào)靈活應(yīng)用ISO標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)借助信息化手段，將OA辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建設(shè)與ISO管理有機(jī)結(jié)合，不斷優(yōu)化工作流程，提高工作效率，以解決規(guī)范與效率之間的矛盾。
責(zé)任追究上由主體不清向主體明確轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)行政管理中，由于部門職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，既降低了政府效能，也影響了政府形象。通過(guò)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，從制度安排上解決責(zé)任主體不清晰的問(wèn)題，確保工作全流程做到“凡事有人負(fù)責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督”，大大提高了公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)。
近年來(lái)，許多行政機(jī)關(guān)紛紛發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，其中有很多是由于執(zhí)法人員對(duì)法定權(quán)限以及行使職權(quán)的程度掌握不準(zhǔn)確而造成越權(quán)執(zhí)法或不履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)既不能亂作為，也不能不作為。因此，北京市藥品監(jiān)督管理局海淀分局在建立ISO9000質(zhì)量管理體系時(shí)，首先考慮的，就是在明確法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，確保依法履行職能。他們要求分局各部門工作人員對(duì)承擔(dān)的26項(xiàng)行政許可事項(xiàng)、5項(xiàng)服務(wù)工作、4項(xiàng)質(zhì)量抽驗(yàn)工作以及各項(xiàng)行政處罰和日常監(jiān)管工作流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，找出各部門職能交叉和職能缺位的問(wèn)題，依法明確部門分工、崗位職責(zé)、工作流程和職能接口，將日常工作以體系文件的形式固化下來(lái)。最終，5個(gè)業(yè)務(wù)部門承擔(dān)的公共管理工作歸納、匯總成為5個(gè)業(yè)務(wù)工作控制程序文件，真正做到“職責(zé)清、情況明、數(shù)字準(zhǔn)、程序?qū)?rdquo;。
提高服務(wù)質(zhì)量上由間斷改進(jìn)模式向持續(xù)改進(jìn)模式轉(zhuǎn)變
以往政府服務(wù)水平的評(píng)價(jià)改進(jìn)模式，可以說(shuō)是間斷性的，只是通過(guò)年度總結(jié)從面上進(jìn)行整體評(píng)估分析。導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，在工作程序中形成了計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的回路，對(duì)每個(gè)工作過(guò)程都進(jìn)行嚴(yán)格跟蹤，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題立即進(jìn)行整改，在改進(jìn)模式上實(shí)現(xiàn)從“間斷性”向“持續(xù)性”的轉(zhuǎn)變。江門市房產(chǎn)局不定期收集、調(diào)查顧客意見(jiàn)，針對(duì)已發(fā)生的不合格服務(wù)和潛在的問(wèn)題，改進(jìn)工作流程，提升服務(wù)質(zhì)量，目前所有房產(chǎn)登記備案項(xiàng)目都在5個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，辦證速度處于全國(guó)先進(jìn)水平，香港房屋署也慕名前來(lái)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。
公務(wù)員績(jī)效考核機(jī)制上由年終考核向全程考核轉(zhuǎn)變
導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，實(shí)施目標(biāo)管理，將績(jī)效考核工作量化和日�；欢ǔ潭壬峡朔艘酝己斯ぷ饕荒暌淮魏湍杲K考核重部門輕個(gè)人、重結(jié)果輕過(guò)程、考核依據(jù)模糊、受感情因素影響較大的問(wèn)題。江門市府辦制定和完善了《市府辦公室質(zhì)量管理目標(biāo)管理辦法》、《市府辦公室工作績(jī)效考核實(shí)施辦法》等制度，重點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)16項(xiàng)公共質(zhì)量目標(biāo)、21項(xiàng)科室目標(biāo)和各工作人員的工作目標(biāo)的月度考核、隨機(jī)檢查、滿意度測(cè)評(píng)工作，真正實(shí)現(xiàn)了工作的全程評(píng)估；并率先試行績(jī)效考核結(jié)果與工作人員經(jīng)濟(jì)收入掛鉤的制度，通過(guò)壓力與激勵(lì)并重，提高工作人員積極性，努力避免投訴和工作差錯(cuò)的發(fā)生，提高了評(píng)估的效果。此外，他們還把全程考核、督辦的做法引進(jìn)了政府考核目標(biāo)的推進(jìn)落實(shí)上，從今年開始，由監(jiān)察部門對(duì)各責(zé)任單位完成考核目標(biāo)情況實(shí)行平時(shí)跟蹤、年中初審、年底總評(píng)，對(duì)未能完成目標(biāo)任務(wù)的單位提出效能監(jiān)察意見(jiàn)，使效能監(jiān)察貫穿考核目標(biāo)實(shí)施的全過(guò)程，推進(jìn)各責(zé)任單位進(jìn)一步自我加壓、挖掘潛力、加大工作力度，從而確保各項(xiàng)考核項(xiàng)目按時(shí)完成。
在建立質(zhì)量管理體系實(shí)踐中的難點(diǎn)和建議
在政府部門推行ISO9000質(zhì)量管理體系過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一些行政機(jī)關(guān)特有的難點(diǎn)，這些難點(diǎn)是由行政機(jī)關(guān)工作性質(zhì)的特殊性而產(chǎn)生的，但這些問(wèn)題會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)合理地運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)建立和改進(jìn)質(zhì)量管理體系產(chǎn)生影響。此外，通過(guò)幾年來(lái)的工作實(shí)踐，各地政府部門也總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)，提出了一些建議。
“過(guò)程”的識(shí)別。正確的識(shí)別過(guò)程，尤其是區(qū)分直接影響組織工作質(zhì)量的重要過(guò)程和一般工作過(guò)程，是用過(guò)程方法構(gòu)建適合本組織的質(zhì)量管理體系、編寫體系文件的基礎(chǔ)。在行政機(jī)關(guān)，由于表面上各部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系不如企業(yè)清晰，工作內(nèi)容也相對(duì)瑣碎，加之咨詢機(jī)構(gòu)工作人員大多對(duì)機(jī)關(guān)的工作了解較少，而機(jī)關(guān)人員對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解存在不足等因素，給貫標(biāo)初期過(guò)程的識(shí)別造成困難。因此，要求咨詢?nèi)藛T必須與機(jī)關(guān)工作人員有良好的溝通，彌補(bǔ)雙方的不足，以合理確定必須形成文件的過(guò)程。
產(chǎn)品的監(jiān)視和測(cè)量的理解。按照對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解，體系文件中有關(guān)“監(jiān)視和測(cè)量”的內(nèi)容應(yīng)是最能體現(xiàn)組織質(zhì)量管理體系特點(diǎn)之處之一。可是，目前的實(shí)際操作中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)，如何理解“產(chǎn)品的監(jiān)視測(cè)量”和“過(guò)程的監(jiān)視測(cè)量”，在專業(yè)人員中對(duì)此問(wèn)題的解答也不盡相同。因此，如何結(jié)合本單位的實(shí)際工作特點(diǎn)來(lái)寫好本章節(jié)的內(nèi)容，是非常不易的。
不合格品控制的操作。在企業(yè)，不合格品的判定非常直觀、容易理解，不合格品控制具有較強(qiáng)的操作性。但行政機(jī)關(guān)日常工作中的失誤往往不會(huì)造成后果，并且可以立即糾正，不需采取措施。對(duì)此類不合格是否應(yīng)當(dāng)記錄、誰(shuí)來(lái)記錄、如何記錄、記錄的必要性如何等？這些問(wèn)題給不合格品控制的具體操作帶來(lái)難度。
在ISO質(zhì)量管理體系運(yùn)行達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，建議將外部審核由第三方審核轉(zhuǎn)由第二方審核。目前江門市市直機(jī)關(guān)單位質(zhì)量管理體系外部審核工作都是由第三方（外部獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，具有發(fā)證資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)）審核的，優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)、公正、獨(dú)立，不足是不利于促進(jìn)各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的主動(dòng)提高，有依賴性和被動(dòng)性，同時(shí)也增加了各受審核單位費(fèi)用成本。第二方審核是由組織的相關(guān)方（如顧客）或其他人員以相關(guān)方名義進(jìn)行，由市ISO辦統(tǒng)一從各單位抽調(diào)部分內(nèi)審員，組成審核組，每年定期對(duì)各導(dǎo)入單位開展外部審核，有利于各導(dǎo)入單位管理的交流和促進(jìn)各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的提高，市ISO辦能直接掌握具體情況，結(jié)合實(shí)際有針對(duì)性進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。
建議盡快出臺(tái)政府機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)于2008年12月30日批準(zhǔn)發(fā)布GB/T19001—2008版標(biāo)準(zhǔn)，2009年3月1日正式實(shí)施，ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》是用于審核和第三方認(rèn)證的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是各行政機(jī)關(guān)、黨群部門導(dǎo)入的標(biāo)準(zhǔn)，但由于該標(biāo)準(zhǔn)中專業(yè)術(shù)語(yǔ)較強(qiáng)，各行政機(jī)關(guān)、黨群部門在導(dǎo)入時(shí)要聘請(qǐng)ISO顧問(wèn)公司將有關(guān)術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)用語(yǔ)方能實(shí)施，由于各ISO顧問(wèn)公司業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和水平不統(tǒng)一，容易造成理解上的偏差，不利于行政機(jī)關(guān)深入理解和實(shí)際運(yùn)用ISO專業(yè)知識(shí)，因此，建議國(guó)家盡快出臺(tái)專門符合行政機(jī)關(guān)、黨群部門的ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》或相關(guān)指南。
建議研究探索將現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)和ISO管理有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用現(xiàn)代科技和先進(jìn)的管理理念，以人為本，在技術(shù)操作層面進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)工作效率，服務(wù)質(zhì)量和管理水平。
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