手機(jī)上數(shù)不清的廣告短信，郵箱里莫名其妙的垃圾郵件；時(shí)不時(shí)地還能在電話里聽到保險(xiǎn)銷售們熱絡(luò)的寒暄，房屋中介熟稔的推介，騙子們煞有其事的威脅……這樣的經(jīng)歷，很多人都有，痛恨非常卻又無可奈何——公民的個(gè)人信息被泄露，已經(jīng)是信息化社會的頑疾之一。

　　談起怎樣保護(hù)個(gè)人信息，立法常常被當(dāng)成“終極武器”。

　　目前，中國已出臺與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章共計(jì)兩百多部。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及個(gè)人信息保護(hù)方面的法律有將近40部，法規(guī)有30部，另外還有一些部門規(guī)章和一些地方法規(guī)。

　　但是，這些散落各處的法律條文和異彩紛呈的規(guī)章，都難以撐起保護(hù)個(gè)人信息的大傘。而專門的個(gè)人信息保護(hù)法律歷經(jīng)多年，卻仍然難產(chǎn)。

　　立法進(jìn)程“前”快“后”慢

　　2003年，國務(wù)院信息辦委托中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法研究課題組，承擔(dān)《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》的研究課題，并草擬一份專家建議稿。

　　課題組成員、法學(xué)所憲法與行政法研究室副主任呂艷濱在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)說，“其實(shí)，那個(gè)時(shí)候個(gè)人信息的泄露還不是很嚴(yán)重，最多的無非就是房屋中介打打電話吧�！�

　　不過，“當(dāng)時(shí)，預(yù)期到個(gè)人信息保護(hù)是一個(gè)很重要的問題，提前預(yù)防�！眳纹G濱表示，從世界范圍來看，它不僅是國內(nèi)法的問題，還可能影響到世界貿(mào) 易，當(dāng)時(shí)歐盟有一個(gè)規(guī)定，如果其他國家沒有達(dá)到個(gè)人信息的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的話，它可以禁止自己的企業(yè)和哪些國家的企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易，很多國際貿(mào)易都必須依靠信息的流 動，沒有信息就沒有辦法去做貿(mào)易，它實(shí)際上是會造成一種新的貿(mào)易壁壘。“這也是特別重要的一點(diǎn)，不僅是保護(hù)個(gè)人信息的問題，而且是上升到國際貿(mào)易的層 面”。

　　課題組歷時(shí)兩年，主要對國外的個(gè)人信息保護(hù)制度進(jìn)行了調(diào)研，“我們另外一個(gè)老師帶著大家把好幾十個(gè)國家的個(gè)人信息保護(hù)法做了翻譯以及比較。”呂艷濱說，專家建議稿綜合參考了歐盟、美國、日本等比較有代表性的個(gè)人信息保護(hù)制度。

　　2005年，近8萬字的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(專家建議稿)及立法研究報(bào)告》完成。

　　2008年，《個(gè)人信息保護(hù)法》草案呈交國務(wù)院。

　　“它確定了個(gè)人信息保護(hù)的基本原則，包括個(gè)人一些最基本的權(quán)利�！眳纹G濱說，草案規(guī)定了擁有個(gè)人信息的企業(yè)與團(tuán)體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，除犯罪、稅收記錄及媒體調(diào)查外，禁止任何團(tuán)體在未經(jīng)個(gè)人同意的前提下，將個(gè)人信息泄露給第三方。

　　至此，學(xué)界與官方之間推動個(gè)人信息保護(hù)法出臺的“互動”戛然而止，間或有專家學(xué)者隔空喊話呼吁加快立法進(jìn)程，但至今不見對方的“積極”回應(yīng)。

　　在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)，呂艷濱坦承，沒有關(guān)于這部法律草案的確切消息，“它的最新進(jìn)展，我們也不太清楚”。

　　多部門交叉管理是掣肘所在

　　呂艷濱覺得，個(gè)人信息保護(hù)法立法進(jìn)展緩慢的原因很難說，“恐怕只有立法者才能明白”，但涉及的管理部門太多、行業(yè)太多，也是掣肘所在。公安部近 日統(tǒng)一部署北京、河北、山西等20個(gè)省區(qū)市公安機(jī)關(guān)開展集中行動，挖出的44個(gè)信息源頭里，涉及電信、工商、銀行、司法、公安、民政等多個(gè)領(lǐng)域。

　　公安部刑偵局副局長、專案副指揮長廖進(jìn)榮表示，首先的困難是發(fā)現(xiàn)比較難，尤其是源頭。當(dāng)公民感受到危害的時(shí)候，他的個(gè)人信息已經(jīng)經(jīng)過了好幾道手，意識到信息被泄露時(shí)，已經(jīng)過去了很長時(shí)間，查找源頭相當(dāng)困難。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除了承擔(dān)信息安全監(jiān)管工作的工信部，公安部、國家保密局、國家密碼管理局、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、鐵道部等部門都有規(guī)章文件涉及個(gè)人信息保護(hù)。

　　“現(xiàn)在，非常大的問題就是這種交叉管理的機(jī)制。”北京郵電大學(xué)(微博)人文學(xué)院院長、互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心主任李欲曉說，我們現(xiàn)在對個(gè)人信息的保護(hù) 層級不夠，部門規(guī)章僅僅限定在部門業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)，但是它們無法管理職責(zé)范圍之外的東西�？闪硪环矫�，網(wǎng)絡(luò)上的業(yè)務(wù)往往是超越我們目前部門的劃分的。比如說 買票，它包括鐵路內(nèi)部的運(yùn)營協(xié)調(diào)，還有電子商務(wù)、銀行結(jié)算等，這些可能超越了鐵路部門、銀行它們原先的業(yè)務(wù)范圍。

　　那么，在保護(hù)個(gè)人信息時(shí)，不同的部門、不同的行業(yè)之間如何協(xié)調(diào)對接，如何分配各自的權(quán)利義務(wù)，現(xiàn)在并沒有明確的規(guī)定。

　　廖進(jìn)榮認(rèn)為，堵住源頭光靠公安機(jī)關(guān)一家的打擊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。涉及源頭的部門和公司，都應(yīng)該反思對公民信息保護(hù)當(dāng)中的漏洞，“不加強(qiáng)監(jiān)管是不行的”。

　　但是，“現(xiàn)在的行政執(zhí)法權(quán)高度分散。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華在接受采訪時(shí)表示，在執(zhí)法者和被執(zhí)法者很多的情況下，“行業(yè)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)本行業(yè)執(zhí)法，存在利益糾葛，行政執(zhí)法力度非常弱”。

　　分而散之、各管一攤的直接后果就造成了個(gè)人信息保護(hù)力度的弱化。李欲曉教授認(rèn)為，個(gè)人信息牽涉每一個(gè)人，而網(wǎng)絡(luò)最大的特點(diǎn)就是匯聚性，“當(dāng)所有人的信息在這里匯集的時(shí)候，信息保護(hù)就不是哪個(gè)部門的事了，而是在國家層面上需要考慮的戰(zhàn)略問題。”

　　“個(gè)人信息保護(hù)法既要保障個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)社會的基本權(quán)利，也是在保護(hù)我們國家的一種戰(zhàn)略資源。”李欲曉說，“試想，全世界都可以從網(wǎng)絡(luò)上拿走你的信息，而我們卻沒有法律去保護(hù)它，這是非�？膳碌摹！�

　　實(shí)名制或可成為抓手

　　廖進(jìn)榮表示，在打擊侵犯個(gè)人信息犯罪行動中，確定犯罪嫌疑人身份是比較難的。買賣信息多在網(wǎng)上進(jìn)行，是一種網(wǎng)絡(luò)犯罪，身份都是虛擬的，從網(wǎng)絡(luò)到真實(shí)身份，需要進(jìn)行大量的偵查工作。

　　于是，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制又成了一個(gè)無法回避的備選答案。

　　“為什么有人一面反對實(shí)名制，一面抱怨他們在網(wǎng)絡(luò)上的合法權(quán)益不受保護(hù)？”李欲曉說，當(dāng)整個(gè)社會信用機(jī)制缺失的時(shí)候，個(gè)人信息保護(hù)也存在很大的難題。“因?yàn)�，在你主張你的�?quán)利的時(shí)候，我無法確認(rèn)權(quán)利受損的就是你，我們之間沒有支持互相信任的制度和平臺”。

　　“一聽到實(shí)名制就說這是限制我上網(wǎng)、限制我發(fā)言，我覺得不是那么一回事。”李欲曉說，如果都是模糊的，那法律無法確定需要保護(hù)的對象，各方權(quán)利義務(wù)也無法界定。

　　2010年9月1日，全國開始推行手機(jī)實(shí)名制。用戶到營業(yè)廳購買手機(jī)卡，必須持身份證才能辦理。但是，不到兩年的時(shí)間，不少地區(qū)已重現(xiàn)了手機(jī)“無證駕駛”的“繁榮景象”，手機(jī)實(shí)名制形同虛設(shè)。

　　李欲曉認(rèn)為，這是因?yàn)榕c實(shí)名制相關(guān)的配套法律跟不上。如果說提供個(gè)人信息保護(hù)的前提是要“確認(rèn)你就是你”，那么，保護(hù)這些確認(rèn)信息的必須是法律。

　　“如果沒有配套法律制度保障，實(shí)名制很難推行�！崩钣麜员硎�，比如，實(shí)名信息在授權(quán)的范圍內(nèi)該怎么使用，如果超出了授權(quán)范圍、出了問題，服務(wù)商要承擔(dān)什么樣的責(zé)任等，如果這些在法律上都沒有清晰的規(guī)定，“誰敢把自己的真實(shí)信息放心地交給你呢？”

　　“從政府的角度來說，監(jiān)管同樣需要法律依據(jù)。因此，通過立法來完善相關(guān)的保護(hù)機(jī)制，是最明智的做法�！崩钣麜哉f，比如由第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，監(jiān)督服 務(wù)提供商是否按照法定標(biāo)準(zhǔn)提供了可靠的信息保護(hù)服務(wù)，如果侵權(quán)，政府部門可以依法處罰違規(guī)的服務(wù)提供商，公民個(gè)人也可以起訴索賠。

　　有效的制度模式是立法的先決條件

　　公安機(jī)關(guān)偵破的一些重大案件中，出售企業(yè)信息和股東信息的河北保定市工商局檔案室工作人員劉某是被抓獲的犯罪嫌疑人之一。

　　2010年，劉某加入到一個(gè)名為“河北省工商管理”的QQ群，隨后開始有一些外地人在網(wǎng)上聯(lián)系他，付費(fèi)要他幫忙查一些信息。企業(yè)名稱、注冊號、 經(jīng)營地址、經(jīng)營范圍、法人電話等這些基本信息，5元錢一條。而涉及公司股東的身份證號、手機(jī)號、住址等，則賣到20元一條。截至案發(fā)，劉某非法獲利約在6 萬元。

　　不過，劉某并不認(rèn)為他是犯罪，“這些信息屬于可以公開查詢的，別人給的錢頂多算‘不當(dāng)?shù)美�’”。但辦案民警表示，公司信息可以公開查詢，但股東的身份證號碼等完全屬于公民的個(gè)人信息。

　　“什么樣的信息屬于個(gè)人信息？什么樣的個(gè)人信息需要保護(hù)？怎么樣使用這些信息？現(xiàn)在，這一塊沒有清晰嚴(yán)格的法律界限。”李欲曉說，“在這些方面都比較模糊的時(shí)候，看起來比較混亂�！�

　　今年4月，工業(yè)和信息化部信息安全協(xié)調(diào)司副司長歐陽武透露，《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》目前正在國家標(biāo)準(zhǔn)委進(jìn)行最后的技術(shù)審批，預(yù)計(jì)今年下半年正式出臺。

　　雖然指南中明確了個(gè)人信息的保護(hù)原則，但是，這個(gè)指南標(biāo)準(zhǔn)不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，甚至也不是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)通過會對行業(yè)起到多大的規(guī)范效力，仍待觀察。

　　“我感覺，直接采用個(gè)人信息保護(hù)法的形式可能更有效�！崩钣麜哉f，現(xiàn)在降低難度變成非強(qiáng)制性的指南，應(yīng)該可以起到一個(gè)普及常識的作用，比如個(gè)人 信息包括哪些，哪些可以分類，哪些可以分級；哪些可以管理，哪些不可以管理，“它告訴了公眾這些概念，但是能不能上升為國家層級的法律，還是需要一個(gè)過 程”。

　　4月25日，全國人大法工委副主任信春鷹在中國法學(xué)會舉辦的工作會議上表示，要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)管理法制建設(shè)，手機(jī)實(shí)名制、微博實(shí)名制陸續(xù)出臺，但國家立法條件還不成熟，“要形成有效制度模式后才能上升為法律”。

　　“如果能從行業(yè)自律到部門規(guī)范再到國家立法，這樣一個(gè)過程，當(dāng)然好�！崩钣麜哉f，但互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展使得個(gè)人信息更復(fù)雜、更豐富，非常需要加速國家層級的立法進(jìn)程。