南方周末記者 馬昌博 實(shí)習(xí)生 李俊杰 吳瑤
■三鹿毒奶事件，深刻地反映了中國食品安全的監(jiān)管之弊。作為最高立法機(jī)構(gòu)的全國人大常委會(huì)，在食品安全法草案的修改中，對(duì)此作了總結(jié)。
■這一輪修改重點(diǎn)增加了食品添加劑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，力圖改變“五龍治水”的監(jiān)管制度，還要求負(fù)責(zé)部門必須做好食品安全的預(yù)警，并鼓勵(lì)對(duì)食品安全問題進(jìn)行輿論監(jiān)督。
引發(fā)舉國震動(dòng)的三鹿奶粉事件正在影響國家立法。
在三鹿奶粉事件之前，全國人大已對(duì)食品安全法草案作了兩次審議，并認(rèn)為該草案已接近成熟。毒奶事件爆發(fā)后，全國人大再次就法律制度上如何預(yù)防和處理此類重大食品安全事故，進(jìn)行了針對(duì)性修改。
這次修改在上周進(jìn)行，十一屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議中對(duì)該法作了第三次審議。“一些報(bào)道和網(wǎng)上的意見，要求我們反思三鹿奶粉事件，以改變我們現(xiàn)有監(jiān)管制度的弊端。”南方周末記者接觸的全國人大相關(guān)官員說。
上述官員說，三鹿奶粉事件暴露了報(bào)告制度的漏洞。雖然該制度在包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中都作了比較完善的規(guī)定，時(shí)間都具體到小時(shí)來進(jìn)行報(bào)告，但三鹿奶粉事件中恰恰沒有實(shí)行這個(gè)制度，“草案第68條專門對(duì)該問題作了規(guī)定，嚴(yán)禁緩報(bào)”。
此次審議中，處于輿論焦點(diǎn)的食品添加劑的立法問題也被重點(diǎn)討論。廣為輿論質(zhì)疑的監(jiān)管體制和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定問題也成了立法討論的焦點(diǎn)。
食品添加劑將有“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”
對(duì)此次三鹿奶粉引發(fā)的毒奶事件，全國人大相關(guān)官員認(rèn)為，三聚氰胺問題是監(jiān)管的大漏洞。草案三審稿由此建議增加了兩條規(guī)定：
其一是衛(wèi)生部門在制定食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，證明食品添加劑是安全可靠的，才能列入食品添加劑目錄。
其二是草案第45條，進(jìn)一步規(guī)定在食品添加劑目錄之外不得添加其他的物質(zhì)，以避免類似三聚氰胺這樣的非食品添加劑的有毒物質(zhì)被加入。
“諸如三聚氰胺這些東西，搞化學(xué)的也不知道有什么危害。因?yàn)闆]有人認(rèn)為它會(huì)成為食品的一部分被吃下去，現(xiàn)在這個(gè)規(guī)定可以堵住這個(gè)漏洞。”作為食品安全法草案起草者之一的方有宗對(duì)南方周末記者說。方有宗是原上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所副所長，曾參與了1995年食品衛(wèi)生法的制定。而全國人大常委會(huì)委員陳駿進(jìn)一步提出，草案強(qiáng)調(diào)了食品加工過程中的添加劑，但是對(duì)于食品原材料生產(chǎn)過程中的添加劑沒有涉及。他談到有人到某省參觀訪問，“有一個(gè)村民給他拿出一只鴨子，說你猜猜我的鴨子生長了多少天。這只鴨子只長了兩個(gè)星期，就已經(jīng)很大了。過去也有很多在豬肉、黃鱔生產(chǎn)過程加添加劑，這些添加劑用食品安全標(biāo)準(zhǔn)是無法檢驗(yàn)出來的。”
應(yīng)立法禁用工業(yè)級(jí)添加劑
而相關(guān)專家對(duì)南方周末記者說，食品添加劑的問題或許不僅如此，上述新增規(guī)定仍無法解決所有問題。
然而，有漏洞的是，這些規(guī)定中的食品添加劑作為產(chǎn)品本身應(yīng)該執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)，卻少有規(guī)定。換句話說，添加什么，怎么添加有國家標(biāo)準(zhǔn)，而被添加的東西本身就沒有標(biāo)準(zhǔn)了。
更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)中，很多食品添加劑連(食品)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的添加劑級(jí)產(chǎn)品都買不到，只能買工業(yè)級(jí)的產(chǎn)品。“比如現(xiàn)在做豆腐的鹽鹵，就是硫酸鎂，現(xiàn)在有食品添加劑級(jí)別的，但是你很難買到，只有工業(yè)級(jí)別的，你要用就用這個(gè)。”方有宗說，很多時(shí)候食品廠就只能用工業(yè)級(jí)的食品添加劑，因此引發(fā)的食品安全問題屢見不鮮。
究其原因，方有宗說，是因?yàn)橐恍┥頌榛ぎa(chǎn)品的食品添加劑用量少且要求高，企業(yè)生產(chǎn)這些產(chǎn)品掙不到錢，“這是政策問題，我們的政策對(duì)生產(chǎn)食品添加劑級(jí)別的產(chǎn)品沒有優(yōu)惠。”方由此建議，食品安全法草案應(yīng)就此問題增加相關(guān)規(guī)定。
改革“五龍治水”，讓衛(wèi)生部做“班長”
方有宗說，立法過程中爭論的焦點(diǎn)是體制問題：是每個(gè)部門都平均分配權(quán)力，還是由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)？最后的結(jié)果顯然是后者。
草案規(guī)定，由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，組織查處重大事故。質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門在各自范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管。這一體制基本上延續(xù)了過去“五龍治水”的格局，不同的是，按照相關(guān)專家所說，衛(wèi)生部成了“班長”。
“實(shí)際上是由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，具體監(jiān)管由其它部門做。”方有宗說，“這個(gè)模式和美國的模式是一致的，F(xiàn)DA(美國食品藥品管理局)也是出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)和政策，具體工作都是下面的州在做。”
不過，雖然國家層面是由衛(wèi)生部主導(dǎo)，但在三審稿中，地方層面的組織協(xié)調(diào)者卻是當(dāng)?shù)卣�。全國人大常委�?huì)討論時(shí)林強(qiáng)委員說，這一條款在字面上沒有任何問題，但實(shí)際上工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督管理都是采用垂直管理，在縣這一級(jí)，協(xié)調(diào)由省管的工商、質(zhì)檢等部門，對(duì)地方政府而言難度很大。
由于現(xiàn)有各個(gè)部門分段管理的體制無法根本改變，任茂東委員說，在維持現(xiàn)行的分段管理體制的情況下，應(yīng)在法律上有一個(gè)“無縫鏈接”的規(guī)定，各部門在監(jiān)督管理中必須保證“無縫監(jiān)督與管理”。
食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能再“打架”
與監(jiān)管體制相連的是，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)力的統(tǒng)一亦是一大進(jìn)步。中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所研究員、中國工程院院士陳君石是目前食品安全方面唯一的院士，此前參與了食品安全法草案的數(shù)次意見征詢。
陳在接受南方周末記者采訪時(shí)說，中國現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)中，有兩套體系，一套是衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，主要由衛(wèi)生部門提出；一套是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要由質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)等部門制定。陳說，中國是全世界唯一的擁有兩套強(qiáng)制性的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的國家，兩者互不協(xié)調(diào)，造成很多混亂。
最典型的例子就是此前發(fā)生在沈陽的“毒黃花菜”事件。按照衛(wèi)生部的標(biāo)準(zhǔn)，黃花菜的含硫量不能超過0.035毫克／千克，農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)是不得超過100毫克/千克，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相差兩千多倍。而新的食品安全法草案將兩者整合，統(tǒng)一由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。
加強(qiáng)“食品安全預(yù)警”，鼓勵(lì)媒體監(jiān)督
本報(bào)記者接觸的全國人大官員說，從三鹿奶粉事件得到的教訓(xùn)是，如果預(yù)警制度能有效的話，食品安全發(fā)生問題后，不會(huì)蔓延到如此嚴(yán)重的程度。
該官員說，所以在二審稿的基礎(chǔ)上又增加了兩條規(guī)定。一是有關(guān)部門在獲知食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后，衛(wèi)生部門要及時(shí)地調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，監(jiān)測(cè)這些苗頭；二是一旦監(jiān)測(cè)到食品安全隱患時(shí)，要立即依法進(jìn)行檢驗(yàn)，并進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，監(jiān)測(cè)制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度相對(duì)接。
該官員說，“世界衛(wèi)生組織認(rèn)為草案中對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定很好，他們很贊賞。”
食品安全法草案亦提到了新聞媒體的作用。中國人民大學(xué)商法研究所所長、中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)副會(huì)長劉俊海參與了食品安全法草案的意見征求。“總則明確規(guī)定新聞媒體要對(duì)違反食品安全法的行為進(jìn)行監(jiān)督。可以說，三鹿事件要是沒有媒體披露，不會(huì)引起高層的關(guān)注，更不會(huì)引起食品安全法修改的新變化。”劉在接受南方周末記者采訪時(shí)說。
而在全國人大本次審議時(shí)，全國人大代表韓德云也建議,草案規(guī)定的“并對(duì)違反本法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”修改為“國家鼓勵(lì)和支持新聞媒體對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”。
南振中委員進(jìn)一步說，草案規(guī)定要“做好信息發(fā)布工作，依法對(duì)食品安全事故及其處理情況進(jìn)行發(fā)布”，南建議，應(yīng)在該規(guī)定中強(qiáng)調(diào)及時(shí)的信息發(fā)布。故可在“依法”或者“進(jìn)行”之后增加“及時(shí)”兩字。
對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰應(yīng)該更“狠”點(diǎn)
三審稿的另外一個(gè)重點(diǎn)是關(guān)于企業(yè)召回制度，其中增加了“如果問題食品企業(yè)沒有召回，監(jiān)管部門要責(zé)令召回”的規(guī)定。
另外的爭論則是關(guān)于對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰，現(xiàn)有草案稿規(guī)定中的處罰金額大多是二千以上五萬以下，最多的不過十倍，眾多委員為認(rèn)為處罰過輕，有委員直接說此次三審稿夠“穩(wěn)”夠“準(zhǔn)”但是不夠“狠”。
作為起草者之一的方有宗則另有建議。方對(duì)南方周末記者說，草案三審稿第三十四條規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營人員每年應(yīng)當(dāng)進(jìn)行健康檢查，取得健康證明后方可參加工作。”
方認(rèn)為這一規(guī)定并不合理，方說，一般的體檢都只管半個(gè)月，剩下的十一個(gè)半月的時(shí)間不在體檢可以檢查的時(shí)間范圍內(nèi)，得病后依然無法監(jiān)控，是“白增加成本”。“之前的版本是改掉的，但是后來又添上了。”方說，體檢發(fā)放健康證是許多基層防疫站的重要收入。
方的建議是，將該責(zé)任直接下放到企業(yè)，“國外是沒有體檢的，我們應(yīng)該把這責(zé)任交給企業(yè)，企業(yè)要保證上崗人員是健康的，否則給予處罰。這樣企業(yè)就會(huì)自己管理本企業(yè)的人員，讓其有疾病必須立即報(bào)告。”
而陳君石在接受南方周末記者采訪時(shí)說，草案應(yīng)該增加的內(nèi)容是由致病性微生物引起的食源性疾病的問題。陳說，致病性微生物引起的食源性疾病是造成食物中毒最重要的原因之一，“是世界頭號(hào)的食品安全問題，要比三聚氰胺的問題重要得多，但在新法修改中并沒有得到足夠重視”。